일본이 기초자치단체의 지방자치를 성공시킨 신기원이 된 것은 지난 53년부터 10년간 우리의 시·읍·면에 해당하는 시·정·촌의 통·폐합을 추진, 65.6%의 자치단체가 없어지고 34.4%의 자치단체만 남은 것을 우리도 고려해 볼 문제다.여당이 현재 행정구조를 그대로 두고는 지방시대를 맞았으나 지방자치를 성공시키고 최대의 행정서비스를 제공할 수 없다고 판단했다면 만에 하나라도 행정구역개편을 게리맨터링이 아닌 행정기능과 서비스를 높이는 방향으로 추진해야 한다.현행 행정구역은 자연적인 조건에 따라 형성된 것이라 60년대 이후 경제·교통·통신의 발달로 엄청나게 변한 여건을 충분히 반영할 개편작업은 불가피한 게 현실이다. 현행 행정구조에 문제가 있다는 것은 부인할 수 없을 것이다.읍의 인구가 5만명을 넘었다고 시로 승격되는 형태는 선진국에선 찾아보기 힘든 일이다.행정 계층도 실제행정은 시·도-시·군-읍·면·동등 3계층으로 운영하면서 자치제를 시·도-시·군의 2계층만 실시하고 있어 군단위가 인구와 면적이 넓어 지방자치제가 어려움을 겪고 있다.군을 폐지, 적은 2~4개의 읍·면을 통·폐합한 후 기초자치단체를 하향시키는 것도 연구해볼 과제다.이와관련 현재 장승포시와 거제군으로 양분된 거제도를 다시 합쳐 한단계 높은 시로 승격 지자제를 실시한다는 중앙의 검토작업이 서서히 사실화 되어가고 있다.이후 중앙과 우리지역의 관계실정과 재정자립도등을 분석, 지자체 실시가 현실화 되기 위해서는 시급히 개선되어야 할점이 무엇인가를 진단해 본다. <편집자주>

'장' 선거후 중앙과 지방자치단체의 관계
지난 61년 5·16군사쿠데타로 지자체가 폐지된 지 30년만인 91년 지방의회가 구성됐고 그로부터 4년후인 내년에는 지방자치단체장선거가 실시돼 완벽한 지자체가 이땅에 부활한다.

주민손에 의해 자치단체장이 선출되는 것은 무려 34년만인 셈이다. 해방이후 세대의 대부분은 단체장직선을 듣도 보도 못한 상태여서 주민 직선에 의한 자치단체장선거는 거의 생소한 경험이라고 해도 과언이 아니다.

이런 미지의 상태는 일선 행정도 마찬가지이다.

이로인해 지방자치단체장 선거를 불과 1년여 앞두고 중앙정부와 지방자치정부 사이의 위상정립과 관계조정에 골머리를 앓고 있다.

과연 대통령중심제와 민선지방정부탄생이라는 상호 모순된 상황을 어떻게 극복하고 대처하느냐는 방도를 백방으로 마련하는 모습이다.

내무부가 중앙정부의 민선단체장에 대한 징계권을 제시했다가 여론의 호된 비판을 받았기 때문에 섣불리 내놓을 수도 없는 정부 여당의 움직임이 매우 신중하기만 하다.

정부 여당은 문미시대를 맞아 주민의 직접선거를 의해 선출되는 민선단체장에 대한 심리적인 기대감이 의외로 높다는 사실에 당혹감을 감추지 못하고 있다.

또 하나의 '문민 신드롬'이라고도 할 수 있는 과열기류는 내무부가 추진한 민선단체장에 대한 징계제도에 일반 국민과 여론이 즉각 반발하고 나섰다는 사실에도 확연히 드러나고 있다.

이때문에 일각에서는 "지방자치제도의 기본 개념부터 국민에게 홍보해야 하는 것이 아니냐"는 당황스런 목소리도 흘러나오고 있는 실정이다.

지자체가 만병통치약도, 로마로 가는 지름길도 아니라는 걸 국민들이 알아줘야 한다는 것이다.

만에 하나 자치단체장선거를 구 소련붕괴와 새로운 독립국가 수립처럼 인식하는 분위기이거나, 중앙정부의 체통과 통치기반이 송두리째 흔들리는 일이 있다면 정말 큰일이라는 걱정들이다.

따라서 어떤 방법과 수단을 동원해서라도 중앙정부의 체통과 통제를 유지하는 틀을 만들어 중앙과 지방정부의 유기적인 관계를 맺어 놓아야 한다는 원칙에는 양보가 있을 수 없다는 분위기다.

애매한 권한배분 지방자치 걸림돌
거제군 이모계장은 현행 행정구조와 업무 및 권한에 대해 불만이 많다.

"업무를 처리하다 보면 무엇이 기관위임사무고 무엇이 단체위임사무인지 구별이 되지 않습니다. 고유사무와의 구분도 마찬가지고요."

시·군에 근무하는 정공무원들을 대표하는 푸념이다.

공무원들의 이같은 불평은 중앙정부와 광역 및 기초자치단체간의 권한 배분과 사무분담이 명확하지 않다는 것을 지적한 것.

이 때문에 지방자치단체의 공무원들은 자신들이 처리하기 어려운 사안에 부딪치면 으레"상부기관에 알아보야 한다"며 책임을 떠넘기기 일쑤다.

시군의회가 열려 지방의원들이 특정 사안에 대해 집행부에 대책을 촉구하거나 추궁할때 나오는 답변도 붕어방 찍어내듯 똑같다.

의원들이 들을 수 있는 대답은 "검토하겠다" "도에 건의하겠다" 뿐이다.

자치단체 공무원들은 이 두마디면 모든 질문에 대처할 수 있다.

주어진 권한이 별로 없으니 그 자리서 확답을 할수 없는 것이다.

중앙정부가 지방정부로 권한을 대폭 이양하고 있지 않으냐고 물으면 대부분의 자치단체 공무원들은 입을 다무는 것으로 불만을 대신 표현한다.

입을 열어도 구체적인 사항은 말하지 못한다.

기껏 말해야 "권한은 주지 않고 책임만 묻는다"거나 "돈(?)되는 것은 자기들(중앙부처)이 챙기고 일만 떠넘긴다"는 정도다.

중앙정부의 권한배분이 제대로 이뤄지고 있지 않는데다 광역자치단체와 기초자치단체사이의 사무분담도 그 한계가 흐린 상태다.

현행 우리 지방자치법은 광역과 기초자치단체간의 사무분담기준을 규정해놓고 있기는 하다.

그러나 도사무와 시·군자치구 사무의 구분과 경계는 아주 애매하다. 주민 복지애 관한 사업에서도 도 사무는 △주민복지 증진 및 주민보건향상을 위한 조합계획수립과 지원 △시·군자치구에 공통되는 복지업무의 연계 조정지도 및 조언으로 규정돼있는 반면 시·군사무는 △주민 복지 증진 사업계획의 수립 시행 △시·도단위 주민복지 시설의 운영 지원등으로 돼 있다.

얼핏보면 도사무와 시·군사무에서 별다른 차이를 발견할 수 없다.

굳이 차이점을 찾는다면 도사무에서 「지원」「조정」「감독」「조언」등의 용어가 첨가돼 있는 것이 눈에 뛴다.

도사무와 시·군사무는 상당한 항목에 걸쳐 이처럼 중복돼 있다.

단체장선거가 실시된 뒤에도 도가 시·군사무에 대해서「지도」「감독」이 가능할까.

민선 도지사가 민선 통합시장에게 지도·감독을 빌미로 간여하려할때 참고 있을까 상식적으로 생각해도 불가능한 일이다.

따라서 단체장선거 실시전에 도가 갖고 있는 시·군에 대한 지도·감독기능 폐기해야 한다는 것이 일선공무원들의 한결같은 지적이다. 도의 지도 감독기능이 없어지면 비대한 도의 인력을 크게 감축할 수 있어 「작은 지방정부」실현이 가능해질거라는 것.
그리고 광역 및 기초자치단체간의 사무도 명확히 구분해야 한다.

만약 현행 지방자치법대로 도사무와 시·군사무를 나눈다면 민선 단체장을 선출한 뒤 도와 시·군간에 마찰이 끊이지 않게될 것이다.

영국의 경우 광역(중간)과 기초자치단체간의 사무분담이 명확하다.

광역자치단체는 기초자치단체가 처리할 수 없는 지역경제 및 도로·통신망 등의 분야를 맡고 기초자치단체는 주민생활과 밀접한 주택, 레저, 주민복지, 도서관, 교육문제 등을 취급하도록해 기초자치단체간의 마찰소지가 생길 수 없도록 하고 있다.